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En décembre 2024, le Congrès a fait quelque chose d'inhabituel : il a présenté un projet de loi qui reconnaît ouvertement la réduction des méfaits du tabac. Loi POUCH de 2024, parrainé par le représentant Jack Bergman (R-MI) et coparrainé par le représentant Don Davis (D-NC), vise à empêcher les États et les villes d'interdire ou de restreindre les produits à faible risque autorisés par la FDA, y compris les sachets de nicotine modernes et les produits de vapotage.
Il s'agit d'un projet de loi modeste, mais qui oriente enfin la politique fédérale dans une direction sensée. Le principe de base est simple : si la FDA a déterminé qu'un produit est approprié à la protection de la santé publique, les États ne devraient pas être autorisés à l'interdire pour des raisons politiques, fiscales ou idéologiques. Cela ne devrait pas être une idée radicale, mais dans le contexte chaotique de la réglementation américaine sur la nicotine, elle relève presque de la révolution.
Cependant, ce projet de loi révèle aussi une vérité plus profonde sur les difficultés rencontrées par les États-Unis en matière de réduction des risques. Il met en lumière les mécanismes qui maintiennent les fumeurs dépendants du tabac, protègent les recettes fiscales et éliminent de fait les petits innovateurs incapables de survivre aux contraintes réglementaires.
Pour comprendre pourquoi la réduction des risques stagne, il faut partir d'une simple réalité : Les gouvernements des États tirent plus de revenus des cigarettes que quiconque.
Les véritables bénéficiaires du tabagisme : les trésors publics
Les militants de la santé publique accusent souvent l'industrie du tabac, mais le principal bénéficiaire financier du tabagisme aux États-Unis est l'État lui-même. Pour chaque tranche de 100 dollars dépensée en cigarettes, les caisses de l'État perçoivent généralement entre 60 et 90 dollars grâce aux taxes d'accise, aux taxes sur les ventes et aux paiements issus de l'Accord-cadre sur le tabagisme. Les États ont ainsi bâti d'énormes et stables sources de revenus sur le dos des fumeurs.
Lorsqu'un fumeur passe aux sachets de nicotine, l'État ne perd pas seulement une partie de ses recettes, il en perd la majeure partie immédiatement. Le passage des cigarettes combustibles aux sachets peut faire chuter les recettes de l'État d'environ 60 à 90 dollars pour 100 dollars dépensés à seulement cinq ou dix dollars. Il n'est donc pas étonnant que les gouvernements des États soient réticents à la réduction des risques. Les sachets sont bénéfiques pour la santé publique, mais néfastes pour le budget.
C’est là que l’observation d’Upton Sinclair retrouve toute sa pertinence : "Il est difficile de faire comprendre quelque chose à un homme quand son salaire dépend du fait qu'il ne le comprend pas." Les trésoreries des États ne souhaitent pas intégrer la logique de la réduction des risques car cela impliquerait de faire face aux conséquences fiscales de leur dépendance aux recettes de la vente de cigarettes.
Pourquoi la loi POUCH est importante – et pourquoi elle est insuffisante
La loi POUCH limite les obstructions au niveau des États en enjoignant les gouvernements à respecter les conclusions scientifiques de la FDA. Si la FDA autorise un sachet de nicotine ou une cigarette électronique comme étant approprié pour la protection de la santé publique, ces produits ne devraient pas être interdits par les États qui privilégient les recettes fiscales provenant des cigarettes. Ceci rétablit un principe fondamental de cohérence réglementaire.
Pourtant, le projet de loi ne remédie pas à l'erreur fondamentale au niveau fédéral : le classement erroné des sachets de nicotine par le Centre des produits du tabac. Ces sachets ne contiennent pas de feuille de tabac, ne produisent pas de fumée, n'impliquent aucune combustion et leur profil toxicologique est plus proche de celui des traitements de substitution nicotinique. Les traiter comme des cigarettes est scientifiquement erroné et préjudiciable sur le plan administratif.
La procédure d'autorisation de mise sur le marché des produits du tabac de la FDA, conçue pour une autre époque, exige des millions de dollars en données, études toxicologiques, modélisations et analyses populationnelles. Les grandes entreprises du tabac peuvent se permettre ces démarches. Les petites et moyennes entreprises innovantes, en revanche, ne le peuvent pas. Nombre d'entre elles se retrouvent des années dans un flou réglementaire, non pas parce que leurs produits sont dangereux, mais parce que l'agence chargée de leur évaluation est structurellement incapable d'appréhender la situation dans son ensemble. Les autorités réglementaires tardent à statuer, demandent des études complémentaires et ne font pas la distinction entre les produits à haut risque et ceux à faible risque.
Dans ce contexte, seules les entreprises les plus importantes peuvent survivre suffisamment longtemps pour obtenir les autorisations de la FDA. Les petites entreprises font faillite. Leurs produits disparaissent non pas à cause de problèmes de sécurité, mais parce que le système réglementaire est conçu de manière à favoriser les plus riches.
L'ironie est flagrante : plus la FDA s'obstine à traiter des produits plus sûrs comme les cigarettes, plus elle garantit que les fabricants de cigarettes resteront les acteurs dominants du marché de la nicotine.
Prochaine étape nécessaire : retirer complètement les sachets de nicotine du programme FDA-CTP
Si le Congrès souhaite soutenir le passage au tabac chez les adultes, il devra à terme réformer le cadre réglementaire lui-même. Les sachets de nicotine ne devraient pas être supervisés par le Centre des produits du tabac. Ils devraient être soumis à un cadre réglementaire proportionné – restrictions d'âge, normes de fabrication, informations sur les produits, contrôles de contaminants – mais pas à un système conçu pour les produits combustibles.
Traiter les sachets de tabac comme des cigarettes classiques ne peut que mener à deux conséquences : un ralentissement de l’adoption des mesures de réduction des risques et une concentration du marché entre les mains de quelques multinationales du tabac. Les considérer comme des produits de consommation modernes favorise l’innovation, la concurrence et le changement de produit.
Vue d'ensemble : La loi POUCH ouvre une porte que le Congrès doit franchir.
La loi POUCH constitue un pas dans la bonne direction. Elle vise à rétablir une certaine cohérence dans la réglementation de la nicotine en garantissant que les États ne puissent pas passer outre les décisions de santé publique de la FDA. Elle impose la transparence concernant l'important arriéré de demandes d'autorisation de la FDA. Et elle témoigne d'une reconnaissance, certes modeste mais significative, par les deux partis, de l'importance de la réduction des risques.
Mais si le Congrès veut véritablement réduire le tabagisme, il doit s'attaquer au système dans son ensemble : les incitations fiscales qui encouragent les États à maintenir les fumeurs dans cette situation, les erreurs de classification qui enferment les produits à faible risque dans une catégorie réglementaire inappropriée et les retards de procédure qui éliminent discrètement les petits innovateurs tout en ne protégeant que les entreprises suffisamment riches pour survivre à la bureaucratie.
La loi POUCH n'est qu'un début, pas une fin en soi. Si les législateurs souhaitent réellement améliorer la santé publique, ils doivent résister à l'influence néfaste de la politique de Sinclair et concevoir une politique relative à la nicotine qui encourage le passage à une autre solution plutôt que de le sanctionner.
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Roger Bate est Brownstone Fellow, Senior Fellow au Centre international de droit et d'économie (de janvier 2023 à aujourd'hui), membre du conseil d'administration d'Africa Fighting Malaria (de septembre 2000 à aujourd'hui) et Fellow à l'Institute of Economic Affairs (de janvier 2000 à aujourd'hui).
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