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Nous prenons désormais conscience des liens étroits qui unissent l'industrie et les agences administratives, des liens pernicieux qui favorisent la formation de cartels et entravent toute réforme significative de l'État. On parle généralement de « capture des agences », mais ce terme est-il approprié ? La capture sous-entend qu'une institution autrefois pure et indépendante a été ultérieurement prise en main. Or, la FDA et ses agences prédécesseures ont une longue histoire d'implication de l'industrie.
L'histoire communément admise de la première grande réglementation nationale en matière de sécurité alimentaire présente un secteur corrompu assaini par l'État. Une analyse plus approfondie révèle une tout autre réalité : celle d'un secteur en difficulté avec les consommateurs qui s'est tourné vers le gouvernement pour consolider ses parts de marché.
La meilleure documentation de ce point de vue alternatif est fournie par l'historien économique Murray Rothbard, qui a écrit une brève histoire des controverses liées à l'industrie de la viande. article est reproduit ici.
Le mythe de l'industrie de la viande, par Murray N. Rothbard
L'une des premières mesures de régulation progressiste de l'économie fut la loi sur l'inspection des viandes, adoptée en juin 1906. La version officielle veut que cette loi visait le « trust du bœuf » des grands abattoirs et que le gouvernement fédéral ait été contraint à cette mesure anti-entreprises par le tollé populaire suscité par le roman d'investigation. La Jungle, par Upton Sinclair, qui a révélé les conditions insalubres dans les usines de conditionnement de viande de Chicago.
Malheureusement pour ce mythe, la mise en place d'un contrôle fédéral de la viande a en réalité débuté plus de vingt ans auparavant et a été initiée principalement par les grands groupes de production de viande eux-mêmes. Leur motivation principale était la volonté de conquérir le marché européen, ce que ces grands groupes pensaient possible si le gouvernement certifiait la qualité de la viande, ce qui permettrait d'améliorer la réputation de la viande américaine à l'étranger. Ce n'est pas un hasard, comme pour toutes les législations mercantilistes colbertiennes mises en œuvre au fil des siècles : une amélioration de la qualité imposée par l'État favoriserait la formation de cartels, entraînant une baisse de la production, une restriction de la concurrence et une hausse des prix pour les consommateurs. De plus, ce système socialise le coût du contrôle afin de satisfaire les consommateurs, en faisant peser la charge sur les contribuables plutôt que sur les producteurs.
Plus précisément, les industriels de la viande cherchaient à contrer la législation restrictive des pays européens qui, à la fin des années 1870 et au début des années 1880, avaient commencé à interdire l'importation de viande américaine. Le prétexte invoqué était de protéger le consommateur européen contre la viande prétendument contaminée ; la véritable raison était probablement de mettre en place un mécanisme protectionniste pour la production de viande européenne.
En partie à la demande des principaux abattoirs, Chicago et d'autres villes ont imposé puis renforcé un système d'inspection des viandes, et le secrétaire au Trésor, de sa propre initiative et sans autorisation du Congrès, a mis en place en 1881 un organisme d'inspection chargé de certifier que les bovins exportés étaient exempts de pleuropneumonie. Enfin, après que l'Allemagne eut interdit l'importation de porc américain, officiellement en raison de problèmes sanitaires, le Congrès, cédant à la pression des grands abattoirs, a réagi en mai 1884 en créant un Bureau de l'industrie animale au sein du ministère de l'Agriculture « afin de prévenir l'exportation de bovins malades » et de tenter d'éliminer les maladies contagieuses chez les animaux domestiques.
Mais cela ne suffisait pas, et le ministère de l'Agriculture continua de plaider en faveur d'une réglementation fédérale supplémentaire pour améliorer les exportations de viande. Puis, en réponse à l'épidémie de peste porcine africaine qui frappa les États-Unis en 1889, le Congrès, de nouveau sous la pression des grands groupes agroalimentaires, adopta une loi durant l'été 1890 rendant obligatoire l'inspection de toute viande destinée à l'exportation. Cependant, les gouvernements européens, se disant insatisfaits car les animaux vivants au moment de l'abattage n'étaient toujours pas inspectés, maintinrent leur interdiction d'importer de la viande américaine.
En conséquence, le Congrès adopta en mars 1891 la première loi fédérale majeure instaurant l'inspection obligatoire des viandes aux États-Unis. Cette loi stipulait que tous les animaux vivants devaient être inspectés et couvrait la plupart des animaux faisant l'objet du commerce interétatique. Chaque entreprise de transformation de viande impliquée, de quelque manière que ce soit, dans l'exportation devait se soumettre à une inspection détaillée du ministère de l'Agriculture, et les infractions étaient passibles d'emprisonnement et d'amende.
Cette loi d'inspection rigoureuse satisfit la médecine européenne, et les pays européens levèrent rapidement leur interdiction sur le porc américain. Mais les abattoirs européens furent d'autant plus mécontents que leurs médecins étaient satisfaits. Rapidement, ils commencèrent à exiger des « normes » sanitaires toujours plus élevées – du moins en ce qui concernait la viande importée – et les gouvernements européens réagirent en réimposant des restrictions à l'importation. L'industrie américaine de la viande se sentit contrainte d'intensifier ses propres inspections obligatoires, tandis que se poursuivait le défilé de normes toujours plus exigeantes et hypocrites. Le ministère de l'Agriculture inspecta de plus en plus de viande et maintint des dizaines de stations d'inspection. En 1895, il obtint du Congrès le renforcement des contrôles. En 1904, le Bureau de l'industrie animale inspectait 73 % de l'abattage total de bovins aux États-Unis.
Le principal problème des grands abattoirs résidait dans leurs concurrents plus petits, qui parvenaient à échapper aux inspections gouvernementales. De ce fait, ces rivaux plus modestes étaient exclus de la tentative de cartellisation et bénéficiaient de l'avantage de pouvoir expédier de la viande non inspectée. Pour réussir, le cartel devait s'étendre aux petits abattoirs et leur être imposé.
Le fameux « trust du bœuf », ou cartel regroupant les principaux abattoirs pour s'entendre sur les prix et restreindre la production et la concurrence, existait bel et bien depuis le milieu des années 1880. Mais dans un secteur où l'accès était libre et où de nombreux petits producteurs étaient présents, et où la viande était élevée par des milliers d'éleveurs, ce trust n'avait aucun impact sur les prix. De plus, la concurrence des petits abattoirs s'intensifiait. Au cours des années 1880, le nombre d'établissements de conditionnement de viande aux États-Unis avait fortement augmenté, passant de 872 en 1879 à 1 367 dix ans plus tard. Sous l'effet de la cartellisation fédérale, le nombre d'entreprises a diminué pour atteindre 1 080 en 1899, mais la pression concurrentielle s'est ensuite accrue, faisant remonter ce nombre à 1 641 en 1909, soit une augmentation de 52 % au cours de la première décennie du XXe siècle. Un autre indicateur est que les entreprises de conditionnement de viande autres que les trois plus grandes représentaient 65 % de la production de viande en 1905, et ce pourcentage est passé à 78 % en 1909.
En mars 1904, sous la pression des éleveurs organisés, la Chambre des représentants adopta une résolution demandant au Bureau des sociétés d'enquêter sur l'influence présumée du cartel de la viande bovine sur les prix et les profits des abattoirs. Le rapport du Bureau, publié un an plus tard, suscita la colère des journalistes d'investigation, des populistes et des éleveurs en démontrant, à juste titre, que le secteur de la viande était largement concurrentiel et que le cartel des abattoirs n'avait aucune incidence particulière sur les prix.
Jusqu'au début de 1906, toute l'agitation populaire contre l'industrie de la viande se concentrait sur le prétendu monopole, et presque pas sur les conditions sanitaires. Les articles parus dans les magazines anglais et américains au cours des deux années précédentes, dénonçant les conditions sanitaires dans les abattoirs, n'avaient eu aucun impact sur le public. En février 1906, Upton Sinclair… La Jungle Le rapport fut publié et révéla de nombreuses horreurs présumées de l'industrie de la viande. Peu après, Roosevelt envoya deux fonctionnaires de Washington, le commissaire du travail Charles P. Neill et l'avocat de la fonction publique James B. Reynolds, enquêter sur l'industrie de Chicago. Le fameux rapport « Neill-Reynolds », qui semblait confirmer les conclusions de Sinclair, ne fit en réalité que révéler l'ignorance des fonctionnaires. Des auditions parlementaires ultérieures montrèrent en effet qu'ils comprenaient mal le fonctionnement des abattoirs et confondaient leur nature intrinsèquement répugnante avec des conditions insalubres.
Peu de temps après La Jungle À la sortie de l'affaire, J. Ogden Armour, propriétaire de l'une des plus grandes entreprises d'emballage, a écrit un article dans le Saturday Evening Post Armour a défendu l'inspection gouvernementale de la viande et a insisté sur le fait que les grands abattoirs avaient toujours été favorables à cette inspection et l'avaient même encouragée. Il a écrit :
Toute tentative pour s'y soustraire [à l'inspection gouvernementale] serait, d'un point de vue purement commercial, suicidaire. Aucun emballeur ne peut exercer d'activité interétatique ou d'exportation sans inspection gouvernementale.Son intérêt personnel le contraint à y recourir. De même, son intérêt personnel exige qu'il ne reçoive ni viande ni sous-produits d'aucun petit abattoir, que ce soit pour l'exportation ou tout autre usage, à moins que l'usine de ce petit abattoir ne soit également « officielle », c'est-à-dire soumise à l'inspection du gouvernement des États-Unis.
Cette inspection gouvernementale devient ainsi un complément important à l'activité de l'emballeur, et ce, à deux égards. Elle garantit la légitimité et l'honnêteté du produit et constitue donc pour lui une nécessité. Pour le public, elle représente une assurance contre la vente de viande contaminée.
L’inspection gouvernementale des viandes incite également le public à croire que les aliments sont toujours sûrs et réduit la pression concurrentielle visant à améliorer la qualité de la viande.
En mai, le sénateur Albert J. Beveridge de l'Indiana, figure de proue du Parti républicain progressiste et vieil ami de George W. Perkins, associé de Morgan, a présenté un projet de loi visant à renforcer l'inspection obligatoire de toutes les viandes, y compris les produits carnés et les conservateurs, faisant l'objet d'échanges commerciaux interétatiques, et à établir des normes d'hygiène dans les abattoirs. Ce projet de loi a reçu le soutien indéfectible du secrétaire à l'Agriculture, James Wilson. Les fonds alloués à l'inspection fédérale ont quadruplé par rapport à la législation en vigueur, passant de 800 000 $ à 3 millions de dollars. Le projet de loi Beveridge a été adopté par les deux chambres du Congrès à une quasi-unanimité fin juin.
Les grands abattoirs étaient enthousiastes à l'égard du projet de loi, conçu pour soumettre les petits abattoirs à l'inspection fédérale. L'Association américaine des producteurs de viande a également apporté son soutien au projet de loi. Lors des auditions de la commission de l'agriculture de la Chambre des représentants sur le projet de loi Beveridge, Thomas E. Wilson, représentant les grands abattoirs de Chicago, a exprimé leur soutien de manière concise :
Nous sommes et avons toujours été favorables à l'extension des inspections, ainsi qu'à l'adoption de réglementations sanitaires garantissant les meilleures conditions possibles… Nous avons toujours considéré que les inspections gouvernementales, encadrées par une réglementation appropriée, étaient un atout pour l'élevage, l'agriculture et le consommateur…
L'un des avantages d'imposer des conditions sanitaires uniformes à tous les abattoirs est que le fardeau de l'augmentation des coûts pèserait plus lourdement sur les petites usines que sur les grandes, ce qui paralyserait encore davantage les petits concurrents.
Le principal point de désaccord concernant la loi Beveridge portait sur la prise en charge du renforcement des contrôles gouvernementaux. Les grands groupes de transformation, naturellement, souhaitaient que les contribuables continuent d'en assumer les coûts, comme par le passé. Ils s'opposaient également à la disposition du projet de loi imposant l'apposition d'une date limite de mise en conserve sur les produits carnés, craignant de dissuader les consommateurs d'acheter des conserves dont la date de péremption était plus ancienne. Les objections des groupes de transformation furent intégrées aux amendements proposés par James W. Wadsworth, président de la commission de l'agriculture de la Chambre des représentants, amendements rédigés par Samuel H. Cowan, avocat de la National Livestock Association.
Lorsque le président Roosevelt s'en prit aux amendements Wadsworth après les avoir approuvés en privé, Wadsworth lui répondit : « Je vous l'avais dit… les abattoirs ont insisté devant notre commission pour qu'une loi d'inspection rigoureuse soit adoptée. Leur survie en dépend, et la commission confirmera qu'ils n'ont opposé aucun obstacle à notre projet… »
La Chambre des représentants adopta le projet de loi Wadsworth et le Sénat le projet de loi original Beveridge, mais la Chambre resta inflexible et les grands groupes agroalimentaires obtinrent gain de cause : la loi fut promulguée par le président fin juin. Les boîtes de conserve ne seraient pas datées et les contribuables prendraient en charge l’intégralité des coûts d’inspection. George W. Perkins était ravi et écrivit à J.P. Morgan que la nouvelle loi « sera certainement très avantageuse une fois mise en application et utilisable dans le monde entier, car elle leur conférera de fait une certification gouvernementale pour leurs produits… »
L'opposition à l'amendement Wadsworth ne reposait guère sur des considérations hostiles aux entreprises. Beveridge lui-même déclara, à juste titre, qu'« une industrie qui bénéficie infiniment de l'inspection gouvernementale devrait financer cette inspection plutôt que ce soit le public qui la finance ». La même position fut défendue par… Paris Journal du commerce.
Les opposants de gauche au monde des affaires ne se sont pas laissé berner par la loi Beveridge-Wadsworth. Le sénateur Knute Nelson avait compris que cette loi était une aubaine pour les abattoirs : « Trois objectifs ont été poursuivis : premièrement, apaiser les abattoirs ; deuxièmement, apaiser les éleveurs de bétail en liberté ; et troisièmement, assurer un bon débouché à l’étranger pour les abattoirs. »
Même Upton Sinclair ne s'y trompa pas ; il comprit que la nouvelle loi était conçue pour favoriser les abattoirs. Son enquête visait, en tout cas, non pas à imposer des normes plus strictes pour la viande, mais à améliorer les conditions de vie des ouvriers des abattoirs, ce que, de son propre aveu, la nouvelle loi n'avait guère permis d'atteindre. D'où sa célèbre citation : « J'ai visé le cœur du public, et par accident, je l'ai touché à l'estomac. » Sinclair revint sur cet événement :
On prétend que j'ai contribué à assainir les abattoirs et à améliorer l'approvisionnement en viande du pays — même si ce n'est qu'une illusion. … Mais personne ne fait semblant de croire que j'ai amélioré les conditions de travail des ouvriers des parcs à bestiaux.
Le secrétaire à l'Agriculture, Wilson, ne se faisait aucune illusion quant à ses opinions sur la nouvelle loi. Lors d'une rencontre avec les grands abattoirs peu après l'adoption du texte, il leur déclara : « Le principal atout dont vous disposerez, messieurs, une fois ce système en place, sera le contrôle le plus rigoureux et le plus strict au monde. » Ce à quoi les abattoirs répondirent par de vifs applaudissements.
Swift & Co. et les autres grands groupes de transformation de la viande ont publié des publicités géantes vantant la nouvelle loi et affirmant que son objectif « est de garantir au public que seules des viandes et des produits carnés sains et de qualité peuvent être mis en vente… C’est une loi judicieuse. Son application doit être universelle et uniforme. »
Au cours des années suivantes, le sénateur Beveridge tenta de rétablir le principe d'une prise en charge des inspections par les abattoirs, mais il ne reçut aucun soutien de Roosevelt et se heurta à l'opposition de son secrétaire à l'Agriculture. Parallèlement, les abattoirs continuèrent de défendre le Bureau de l'industrie animale et ses inspections, et cherchèrent même, sans succès, à les renforcer davantage.
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Articles du Brownstone Institute, une organisation à but non lucratif fondée en mai 2021 pour soutenir une société qui minimise le rôle de la violence dans la vie publique.
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