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Lorsque l'administration Trump annoncé Suite à son retrait et à la suppression de son financement de 66 organisations internationales et organes conventionnels le 7 janvier, la plupart des médias ont présenté cette décision comme un isolationnisme irresponsable ou une réduction budgétaire à court terme. Cette interprétation méconnaît la réalité de la situation.
Il ne s'agit pas avant tout d'une mesure d'économie. C'est une rupture stratégique délibérée avec un modèle de gouvernance mondiale qui, au lieu de résoudre les problèmes, les perpétue et qui justifie son existence par l'expansion constante des mandats, des budgets et des crises.
L'argent compte ici, mais seulement dans la mesure où il révèle les intentions.
Ce que les États-Unis économisent réellement
D'après les tableaux consolidés les plus récents des contributions du gouvernement américain, une estimation prudente montre que les États-Unis dépensaient au moins 90 millions de dollars par an pour un sous-ensemble des 66 organisations qui font actuellement l'objet d'un retrait. Ce chiffre représente une estimation minimale, basée uniquement sur les engagements clairement identifiables pour l'exercice 2023, liés à une poignée des principaux bénéficiaires.
Parmi les principaux bénéficiaires récents des financements américains figurant sur la liste des retraits, on retrouve le Fonds des Nations Unies pour la population, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, ONU Femmes et ONU-Habitat. À elles seules, ces quatre entités représentent la majeure partie des dépenses identifiables dans l'estimation prudente mentionnée ci-dessus, le Fonds pour la population recevant à lui seul des dizaines de millions de dollars par an des États-Unis.
Les instances liées au climat illustrent particulièrement bien ce dont Washington se désintéresse. Le financement américain du secrétariat de la CCNUCC et des processus climatiques associés se situe généralement entre 90 et 100 millions de dollars par an, principalement sous forme de contributions volontaires. Ces fonds ne financent pas directement la réduction des émissions ni l'innovation énergétique ; ils soutiennent le dispositif administratif de la gouvernance climatique mondiale : conférences, cadres de rapportage, groupes d'experts, groupes de travail et procédures de conformité qui s'étendent d'année en année, indépendamment des résultats climatiques mesurables.
Cette conception n'est pas le fruit du hasard. Les institutions climatiques sont structurées autour du processus plutôt que de la résolution. La CCNUCC ne peut prétendre à un succès immédiat et se dissoudre d'elle-même. Les progrès justifient un financement accru ; les échecs, un financement encore plus important.
L'estimation prudente de 90 millions de dollars exclut des dizaines de petites agences parmi les 66, les financements indirects transitant par des fonds fiduciaires multidonateurs et les augmentations futures prévues dans les engagements à durée indéterminée. Autrement dit, 90 millions de dollars ne représentent pas le montant principal, mais le montant minimal.
Même si les économies totales se chiffrent finalement en centaines de millions plutôt qu'en milliards, l'ampleur de la mesure est suffisamment importante pour avoir un impact et suffisamment modeste pour clarifier l'intention. Il ne s'agit pas d'une manœuvre budgétaire. Washington dépense régulièrement bien plus pour des programmes dont peu se souviennent de l'avoir autorisés. Ce qui distingue cette décision, c'est le ciblage des coupes budgétaires.
Pourquoi ces organisations ont été choisies
L'administration n'a pas choisi de se retirer au hasard. Les organisations concernées souffrent d'une pathologie institutionnelle commune. Les instances créées pour résoudre des problèmes techniques spécifiques se sont progressivement transformées en plateformes de plaidoyer permanentes. Les secrétariats au climat, les agences de population et les organismes de normalisation clament rarement leur succès, car celui-ci risquerait de compromettre leur légitimité et leurs sources de financement.
Les modèles de financement renforcent cette dynamique en privilégiant l'identification de risques toujours plus nombreux plutôt que l'amélioration tangible. En matière de politique climatique, chaque objectif manqué justifie la création de nouvelles conférences, de nouveaux cadres de référence et d'une coordination mondiale accrue. À terme, cela a engendré des institutions aux indicateurs de performance peu fiables, mais jouissant d'une forte autorité morale.
Les critiques des retraits révèlent souvent cette logique involontairement. Des militants écologistes cités dans The Guardian On a averti que quitter les instances climatiques de l'ONU « compromettrait la coopération mondiale » et abandonnerait « des décennies de leadership climatique ». Cette préoccupation est révélatrice : elle considère la participation en elle-même comme une réussite, plutôt que les réductions d'émissions, la résilience énergétique ou les résultats en matière d'adaptation.
Au sein de ces institutions, les priorités opérationnelles sont de plus en plus dictées non par les États membres, mais par des financements volontaires affectés, alignés sur les objectifs philanthropiques et ceux des ONG. Il en résulte un décalage croissant entre ces organismes et les priorités nationales des gouvernements qui les financent.
Cela équivaut à un rejet d'une gouvernance mondiale permanente des situations d'urgence.
Le signal stratégique que Washington envoie
La décision de Trump marque un retour à un principe plus ancien, aujourd'hui démodé : les institutions doivent exister pour résoudre les problèmes, et non pour les gérer indéfiniment.
Les critiques politiques ont qualifié le retrait lui-même d'irresponsable. Le représentant Gregory Meeks (démocrate de New York), par exemple, a décrit le précédent retrait de Trump de l'UNESCO comme « imprudent » et préjudiciable aux intérêts américains. Mais cette critique repose sur une hypothèse que Trump remet délibérément en cause : l'idée que le maintien de l'adhésion et le financement se traduisent automatiquement par une influence ou un succès.
En se retirant, les États-Unis réaffirment leur souveraineté sur les priorités politiques au lieu de les déléguer à des instances fondées sur le consensus. Ils obligent les organisations internationales, devenues dépendantes des financements américains tout en se montrant réfractaires à leur examen, à une remise en question. Ils démontrent également que le retrait est possible, remettant en cause l'idée reçue selon laquelle, une fois qu'un pays adhère à une institution mondiale, il est impensable de la quitter.
Le véritable levier, ce ne sont pas les économies réalisées cette année, c'est le précédent.
Les critiques affirment que les États-Unis risquent de perdre de l'influence. Mais une influence qui ne s'exerce qu'en accordant des subventions toujours plus importantes à des institutions qui ne modifient ni les comportements ni les résultats n'est pas de l'influence ; c'est de la subvention.
Depuis des décennies, le principe directeur de la gouvernance mondiale est que les problèmes doivent être gérés de manière centralisée, indéfinie et par précaution. Ce modèle engendre des bureaucraties tentaculaires, une tolérance de plus en plus faible face à la confrontation des faits et une politique de la peur permanente. La gouvernance climatique en est l'exemple le plus flagrant, mais elle est loin d'être la seule.
S'éloigner perturbe cet équilibre.
Si certaines de ces institutions se réforment, précisent leur mandat et commencent à démontrer leur efficacité concrète, un nouvel engagement reste possible. Dans le cas contraire, leur prétention à l'inévitabilité s'effondre.
Que ce passe t-il après
La question n'est pas de savoir si les États-Unis peuvent se permettre de quitter ces organisations, mais plutôt s'ils peuvent se permettre de ne pas le faire.
Un système mondial de gestion du climat, de la santé ou du développement qui repose sur l'escalade constante des discours de crise est structurellement incapable de se déclarer victorieux. La décision de Trump confronte directement cette réalité.
Les économies réalisées — des dizaines, voire des centaines de millions de dollars — sont bien réelles. Mais le gain le plus important est d'ordre conceptuel : le rétablissement de l'idée que les institutions sont des outils, et non des autorités morales.
C'est cela, plus encore que la ligne budgétaire, qui a changé.
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Roger Bate est Brownstone Fellow, Senior Fellow au Centre international de droit et d'économie (de janvier 2023 à aujourd'hui), membre du conseil d'administration d'Africa Fighting Malaria (de septembre 2000 à aujourd'hui) et Fellow à l'Institute of Economic Affairs (de janvier 2000 à aujourd'hui).
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