Les véritables coûts de la prévention et de la réponse à une pandémie

Fin mai 2024, l'Assemblée mondiale de la santé votera sur l'adoption ou non de deux instruments juridiquement contraignants de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) : un nouveau Accord sur la pandémie et des amendements à la Règlement sanitaire international (RSI). Ces politiques ont été conçues pour coordonner et standardiser la préparation à une pandémie au niveau national, complétant d'autres initiatives émergentes de préparation à une pandémie telles que le programme de la Banque mondiale. Fonds de pandémie, L'OMS Réseau international de surveillance des agents pathogènes (IPSN), et le Plateforme de contre-mesures médicales (MCP). 

Il existe de nombreuses estimations concernant le coût du soutien à ces instruments de prévention, de préparation et de réponse aux pandémies (PPPR) et la manière dont ces coûts peuvent être financés. Par exemple, le Groupe indépendant de haut niveau du G20 (HLIP) recommande des investissements mondiaux et nationaux de 171 milliards de dollars américains sur cinq ans, avec un montant non précisé chaque année par la suite. Le estimations de la Banque mondiale qu'un montant supplémentaire de 10.3 à 11.5 milliards de dollars sera nécessaire pour promouvoir One Health en tant qu'accessoire du PPPR.

Un rapport influent rédigé par McKinsey & Compagnie le coût du PPPR est estimé entre 85 et 130 milliards de dollars sur deux ans, avec des coûts annuels par la suite compris entre 20 et 50 milliards de dollars. Le OMS et Banque mondiale On estime que les investissements du PPPR nécessitent 31.1 milliards de dollars par an, dont 10.5 milliards de dollars en aide publique au développement (APD). Le HLIP n’incluait pas plusieurs activités liées au PPPR dans son estimation initiale, telles que la lutte contre la résistance aux antimicrobiens (RAM), le renforcement du système de santé et des éléments de fabrication de contre-mesures médicales. Si ces coûts sont inclus, les coûts du PPPR atteignent près d’un quart de billion de dollars au cours des cinq premières années de cet effort, des investissements supplémentaires étant nécessaires pour maintenir les capacités par la suite.

RÉPARER examiné ces estimations ainsi que les preuves et matériels supplémentaires fournis par le Secrétariat de l’OMS à l’appui du Organe de négociation international (INB) pour l’Accord sur la pandémie et Groupe de travail sur la réglementation sanitaire internationale (IHRWG). Notre analyse s'est concentrée sur la robustesse des estimations de coûts et sur la question de savoir si les recommandations financières associées sont justifiées comme ayant des retours sur investissement appropriés à l'appui du programme actuel de préparation à la pandémie.

Quatre préoccupations transversales ont émergé de l’analyse REPPARE.

Les estimations du PPPR manquent de fiabilité

La fiabilité des estimations du PPPR est faible, car il existe un manque général d’estimations précises des coûts de la préparation actuelle à une pandémie, tant au niveau national qu’international, en raison d’un mauvais suivi, d’un manque de rapports et de définitions incohérentes sur ce qui constitue réellement la préparation à une pandémie. Pour compenser ce manque de preuves, les principaux documents du PPPR s’appuient excessivement sur un petit échantillon d’études de cas, une liste restreinte d’études universitaires, des extrapolations à partir d’ensembles de données de mauvaise qualité et l’utilisation d’estimations vagues fournies par McKinsey & Company.

Par conséquent, les principales estimations des coûts sont basées sur seulement trois rapports autoréférentiels et sous-scrutés, créant une base circulaire de preuves et de citations. Par exemple, le HLIP s’est appuyé sur un rapport 2021 de l’OMS et de la Banque mondiale, désormais indisponible, ainsi que sur le rapport de McKinsey & Compagnie pour calculer leurs estimations de financement PPPR. Le rapport 2021 de l’OMS et de la Banque mondiale s’est appuyé sur les mêmes estimations de McKinsey. Pourtant, dans un acte de logique circulaire, un rapport actualisé de l'OMS et de la Banque mondiale, révisé et réédité en 2022, cite ensuite le rapport HLIP pour valider leurs estimations de coûts.

Cette justification circulaire crée une fausse perception de rigueur scientifique, de contre-vérification et de consensus. Plus inquiétant encore, cela entraîne un « biais de convivialité » potentiel, comme en témoigne le fait que, lorsqu'ils sont ramenés à une estimation annuelle du PPPR, les trois rapports se rejoignent autour d'un prix PPPR étonnamment similaire de 31.1 milliards de dollars à 35.7 milliards de dollars (c'est-à-dire US). 31.1 milliards de dollars ; OMS/Banque mondiale – 34.2 milliards de dollars ; HLIP – 35.7 milliards de dollars ; McKinsey respectivement). Habituellement, une marge aussi faible entre les études indépendantes suggère un niveau élevé de fiabilité dans les estimations fournies. Cependant, dans ce cas-ci, étant donné la nature incestueuse des sources utilisées et les méthodologies limitées décrites, la fiabilité et l’exactitude sont mises à mal. En conséquence, il existe un besoin évident d’estimations de référence PPPR plus robustes ainsi que de prévisions de coûts pour combler les lacunes identifiées.

Justification peu convaincante du rapport qualité-prix du PPPR

Les affirmations concernant le rapport qualité-prix et le retour sur investissement du PPPR sont très peu convaincantes. Les modèles d’investissement appliqués pour justifier le PPPR utilisaient des bases de comparaison problématiques, grossières ou inexpliquées, sans pour autant examiner correctement les impacts plus larges sur les économies et d’autres charges de morbidité. Par exemple, les documents supposaient uniformément que les mesures PPPR pourraient empêcher 100 % de l’impact économique associé à une épidémie « de type covid » (bien que le HLIP ait couvert son pari en suggérant plus tard qu’il pourrait n’être que de 75 %). Ceci est très douteux, car prévenir et contenir les zoonoses est extrêmement difficile et même des épidémies mineures auront un certain impact.

De plus, et plus inquiétant encore, les modèles ont utilisé le Covid-19 comme référence comparative, mais n'ont pas réussi à distinguer les impacts directs résultant de l'émergence du SRAS-CoV-2 (hospitalisations, traitements, perte de revenus dus à la maladie) des impacts indirects résultant de la société. - des réponses politiques à l’échelle mondiale qui ont généré des impacts économiques négatifs (confinements, interdictions de voyager, injections fiscales, plans de relance, etc.).

Étant donné que les coûts les plus importants du Covid-19 sont associés aux mesures de réponse sociale telles que les confinements, les rapports créent une fausse impression d’optimisation des ressources et d’un fort retour sur investissement. Un autre argument est qu’un meilleur rapport qualité-prix résulterait d’un examen approprié et approfondi des mesures de réponse utilisées pendant la Covid-19 afin de déterminer correctement leur efficacité et leurs coûts par rapport aux avantages. 

Si le retour sur investissement est couramment utilisé dans le secteur privé, son utilisation dans le domaine de la santé publique est plus difficile dans la mesure où la monétisation des avantages n'est pas simple et où divers avantages non fiscaux peuvent être inclus. L’objectif du retour sur investissement est de traduire les avantages d’un investissement en une seule mesure quantitative exprimée en termes monétaires, afin que sa « valeur » puisse être directement comparée à son coût. Cependant, dans le cas des documents du PPPR examinés, ces défis ont été encore aggravés par des horizons à long terme et par l’incapacité de reconnaître que les conditions contextuelles changeront inévitablement, comme l’évolution des fardeaux sanitaires mondiaux et les nouveaux progrès technologiques.

Un coût sans précédent qui menace d’absorber le financement mondial de la santé

Même si les estimations du PPPR sont correctes, elles représentent une modification significative de la politique mondiale de santé et représenteraient entre 25 % et 55 % des dépenses actuelles d’APD pour la santé. Actuellement, l’agenda du PPPR semble s’être basé sur les estimations fournies par le OMS et Banque mondiale, qui estiment le besoin d'environ 31.5 milliards de dollars de financement annuel total pour le PPPR, dont 26.4 milliards de dollars d'investissements annuels PPPR par les pays à revenu faible et intermédiaire (PRFI) et 4.7 milliards de dollars de nouveaux financements d'APD pour soutenir les efforts internationaux. Ces estimations supposent que 25 % de l’APD existante couvre déjà les efforts internationaux de PPPR et que les PRFI n’auront besoin que de 7 milliards de dollars d’APD supplémentaire pour combler les déficits budgétaires nationaux. Ainsi, le besoin total estimé d’APD pour le PPPR serait de 3.5 milliards de dollars + 7 milliards de dollars = 10.5 milliards de dollars. 

Cela représente un investissement disproportionné pour une charge de morbidité future inconnue. Par exemple, si on le compare aux tendances actuelles en matière de financement de la tuberculose, où le financement des donateurs équivaut à 1.1 milliard de dollars américains, mais pour une maladie avec un taux de mortalité annuel de 1.3 millions personnes. En termes de politique publique, cela va à l’encontre des pratiques traditionnelles de santé publique, qui mettraient en balance les avantages de la prévention des pandémies avec d’autres charges de morbidité et besoins de financement de la santé.

De plus, en 2022, la santé mondiale a reçu 39.3 milliards de dollars d’APD des gouvernements et des agences multilatérales. Ce nombre a considérablement augmenté par rapport aux niveaux d’APD d’avant la pandémie, bien que cette augmentation s’explique en grande partie par l’augmentation du financement pour Covid-19, qui représentait un cinquième du total. Si l’APD pour la santé reste constante à 39 milliards de dollars, alors 10.5 milliards de dollars équivaudraient à plus d’un quart de toute l’APD liée à la santé. Si l’APD post-Covid pour la santé revenait aux niveaux d’avant Covid (environ 22 milliards de dollars en 2018), alors la PPPR représenterait plus de la moitié de toutes les dépenses mondiales de santé de l’APD. 

Les estimations du PPPR présentent des coûts d’opportunité non reconnus avec un potentiel de préjudice net

Les coûts ci-dessus soulèvent une préoccupation importante ; à savoir, ils ne prennent pas en compte les coûts d’opportunité importants associés aux investissements sans précédent proposés par l’OMS, la Banque mondiale et le HLIP du G20. Les coûts d’opportunité sont importants pour toute politique de santé publique, dans la mesure où le coût estimé et les besoins de financement de la PPPR présentent le risque de détourner des ressources rares des priorités de santé mondiales et nationales qui représentent un fardeau plus lourd. Il est donc essentiel que les estimations de coûts soient précises et fiables.

De plus, tout investissement ne peut être déterminé isolément mais doit être mis en balance avec des priorités sanitaires, sociales et économiques concurrentes, car les investissements recommandés pour la préparation à une pandémie ont de vastes implications pour la santé de la société. Ces réflexions n’ont pas été prises en compte ni mises en balance avec d’autres préoccupations mondiales connues en matière de santé publique.

Une estimation est-elle un bon argument en faveur d’un investissement ?

Il existe un besoin évident de commander de meilleures estimations des coûts de référence et de préparation aux niveaux mondial et national afin de déterminer avec précision l’ampleur et les compromis potentiels du financement proposé pour la préparation à une pandémie. Pour ce faire, un plus large éventail d’exemples de cas nationaux et une collecte de données primaires concernant les dépenses actuelles du PPPR sont nécessaires. Cela permettra de mieux identifier les lacunes et de saisir les variations contextuelles et les besoins. En outre, une meilleure évaluation des activités et des coûts actuels du PPPR aux niveaux régional et mondial est nécessaire, car le chevauchement des programmes et des institutions pose des problèmes de double comptabilisation et d’enchevêtrement des flux financiers.

Comprendre la charge relative des maladies et les impacts économiques est également crucial pour identifier le rapport coût-bénéfice et le retour sur investissement du financement de la pandémie, ainsi que pour orienter la sélection des interventions qui favorisent de bons résultats globaux en matière de santé publique. Ne pas prendre en compte ces questions plus larges comporte le risque de politiques PPPR trop coûteuses et produisant de mauvais résultats.

Compte tenu du peu de preuves qui sous-tendent les estimations des coûts et du financement de la pandémie, il est prudent de ne pas se précipiter dans de nouvelles initiatives en cas de pandémie tant que les hypothèses sous-jacentes et les allégations générales de retour sur investissement n’ont pas été correctement évaluées. Ceux-ci doivent être fondés sur des preuves solides, des besoins reconnus et mesures réalistes du risque. Les États Membres de l’OMS gagneraient à disposer d’estimations transparentes qui reflètent la réalité et les risques avant de s’engager dans une entreprise aussi incertaine et coûteuse. 

Rapport REPPARE sur le financement de la pandémie