Qui est desservi par les pouvoirs d'urgence ?

La pandémie de Covid-19 a déclenché une conversation indispensable sur l'utilisation des pouvoirs d'urgence, car ils sont semés de tentations de pouvoir et ne bénéficient qu'à un intérêt public sous-optimal. Le mandat de vaccin raté du président Biden pour les entreprises privées et le Premier ministre Utilisation des pouvoirs d'urgence par Trudeau contre le camionnage canadien protestent contre l'urgence de cette discussion et soulèvent des questions cruciales sur les incitations qui ont inspiré ces politiques. 

Une importante littérature économique, connue sous le nom de choix public, s'attaque à ces problèmes et suggère que les gouvernements, comme les acteurs privés, agissent dans leur propre intérêt. C'est-à-dire qu'ils cherchent à maximiser leurs propres avantages tout en opérant dans le cadre de leurs contraintes institutionnelles. En ce qui concerne le Covid-19, le comportement des acteurs étatiques n'a pas été différent de celui de toute autre catastrophe. Les scénarios de catastrophe créent des opportunités pour les acteurs politiques de prendre des décisions rationnelles, ciblées et maximisant le pouvoir dans les limites politiques fixées autour d'eux. Ainsi, contrairement à l'idée selon laquelle les gouvernements ont besoin de plus de discrétion en temps de crise, les contraintes institutionnelles importent tout autant ou peut-être plus en cas d'urgence afin de freiner les excès politiques. 

Explorer l'efficacité des déclarations d'alimentation d'urgence 

Il existe une grande variété de littérature explorant les implications de choix public d'un pouvoir gouvernemental expansif. Deux articles récents sur l'économie politique des pouvoirs d'urgence par Christian Bjørnskov et Stefan Voight illustrent ces implications pendant la pandémie. Ces études sont parues dans le Revue européenne de droit et d'économie (2020) et le journal Choix du public (2021). Des études comme celles-ci sont particulièrement perspicaces car les pouvoirs d'urgence ont fourni le cadre principal que de nombreux gouvernements ont utilisé pour mener une politique de santé publique en réponse à Covid-19. 

L'étude de 2020 compare l'utilisation des pouvoirs d'urgence dans le monde en réponse au Covid-19. Historiquement, les urgences de toutes sortes ont été un prétexte pour étendre le pouvoir du gouvernement, et notre expérience avec Covid-19 montre cette tendance. Les auteurs notent que "cette fois n'était pas différente". À cette fin, ils constatent que de nombreux gouvernements dans le monde ont mis en œuvre des politiques autoritaires qui n'avaient que peu de rapport avec l'atténuation des cas et des décès. Au lieu de cela, les dirigeants politiques avaient tendance à prendre des décisions de maximisation du pouvoir en fonction des contraintes politiques inhérentes à leurs pays. 

Par exemple, dans la plupart des démocraties libérales qui maintiennent des contrôles substantiels sur le pouvoir, les politiques de confinement se limitaient à des fermetures temporaires d'entreprises, à des fermetures d'écoles et à des ordonnances de maintien à domicile. D'un autre côté, les pays avec moins de contraintes sur le pouvoir ont connu des verrouillages plus agressifs qui se sont étendus au domaine du ciblage des ennemis politiques et du forçage des personnes infectées dans des installations de quarantaine. Dans tous les pays, le déploiement des mesures d'urgence a suivi la facilité de leur utilisation offerte par les contraintes institutionnelles et politiques. 

Leur examen de 2021 a examiné l'utilisation des pouvoirs d'urgence de 1990 à 2011 dans 122 pays et a conclu qu'il n'y avait aucun avantage clair à leur utilisation. Ils ont constaté que l'alimentation d'urgence, lorsqu'elle contrôlait divers autres facteurs, tels que la gravité de la catastrophe à laquelle on répondait, ne sauvait pas plus de vies. Ils sont cependant corrélés aux violations des droits de l'homme, à la dégradation des institutions démocratiques et même à l'augmentation des décès. De plus, les auteurs suggèrent que ces pouvoirs d'urgence sont potentiellement associés à l'éviction des réponses privées aux situations de catastrophe, ce qui pourrait éventuellement créer des solutions plus efficaces que celles mises en œuvre par les pouvoirs publics. 

Si ces deux études décrivent les limites et les dangers des pouvoirs d'urgence, elles démontrent également comment les contraintes institutionnelles ont joué un rôle clé dans l'orientation de la politique en cas de pandémie. Après avoir contrôlé les différences dans la structure gouvernementale, Bjørnskov et Voight observent,

«(C)que les pays jouissant d'un niveau élevé d'État de droit ainsi que d'un niveau élevé de liberté de la presse sont moins susceptibles de déclarer une entreprise publique [état d'urgence], alors que ni le niveau de démocratie ni le niveau de développement économique ne sont prédicteurs significatifs pour la déclaration d'une entreprise publique. 

Ils notent également que les États ayant des dispositions constitutionnelles plus restrictives sur les pouvoirs d'urgence étaient moins susceptibles de les utiliser. Dans le même temps, les pays avec moins de contraintes ont poursuivi des politiques plus extrêmes, telles que la suspension des parlements, la fermeture des tribunaux, l'invocation d'une présence militaire et la suppression des journalistes. 

Ces réponses brutales sont révélatrices des tendances classiques de maximisation du pouvoir décrites par la théorie des choix publics. Les réponses autoritaires se produisent lorsque les acteurs politiques pensent que les mandats sont faciles à mettre en œuvre et qu'ils peuvent en tirer un avantage personnel, mais les réponses finissent également par avoir peu à voir avec les résultats de santé publique. Cependant, des institutions fortes, telles que l'État de droit, la liberté d'expression et les contrôles du pouvoir, incitent les agents publics à agir d'une manière qui satisfait le public ou, à tout le moins, bénéficie du soutien populaire. 

La nécessité de reconnaître les conséquences imprévues 

La justification des pouvoirs d'urgence est que le gouvernement doit agir rapidement et avec peu de contraintes pour faire face à une situation de catastrophe afin d'éviter de nouvelles calamités. Le véritable défi dans tous les programmes gouvernementaux ostensiblement bien intentionnés est de voir les conséquences imprévues. Donner aux agents publics la capacité de mettre en œuvre des politiques rapides et décisives peut sembler attrayant à première vue, mais cela s'accompagne d'inconvénients substantiels. Par exemple, l'étude de 2021 de Bjørnskov et Voight a révélé que les pouvoirs d'urgence étaient corrélés à plus de décès, pas moins. Ils écrivent,

« Les droits à l'intégrité (P)physique sont réprimés de manière plus substantielle lors de catastrophes plus graves dans les pays où les entreprises publiques offrent plus d'avantages à l'exécutif. Nous considérons que ce résultat confirme notre conclusion contre-intuitive selon laquelle les acteurs politiques de certains pays abusent des dispositions d'urgence lors de catastrophes naturelles.

En bref, plus de pouvoir accordé au gouvernement augmente la probabilité qu'il abuse de ce pouvoir. Dans de nombreux cas, cet abus de pouvoir peut simplement être dû à une entrave réglementaire et à une incompétence, entraînant la perturbation des solutions privées. Par exemple, aux États-Unis, nous avons vu comment une intervention gouvernementale brutale a causé plus de problèmes, et non moins, pour contenir le Covid-19, comme on le voit avec épidémies en maison de retraite, fermeture des écoleset fermetures de restaurants. Dans tous ces cas, le fiat du gouvernement a remplacé l'écosystème complet de l'activité privée.

Ensuite, il y a des abus de pouvoir évidents à diverses fins autoritaires, qui, selon Bjørnskov et Voight, sont plus courants dans les pays où les limites constitutionnelles à l'autorité sont moins nombreuses. Ces abus de pouvoir comprennent le ciblage d'ennemis politiques, des violations généralisées des droits de l'homme, la suppression de la presse libre et la dégradation intentionnelle des institutions démocratiques. Cette utilisation effrénée du pouvoir renforce l'idée que les contraintes et les incitations institutionnelles influencent les agendas politiques dans les situations d'urgence et les périodes de tranquillité. De plus, cela conforte l'idée qu'un manque de contraintes institutionnelles incite à un abus de pouvoir politique.

C'est un fait incontournable de la vie politique que les responsables gouvernementaux ne sont pas omniscients ou purement altruistes. Ainsi, un système de contrôle de leur pouvoir bien mis en œuvre permet de limiter les dérives liées à des agendas politiques trop audacieux et ambitieux. Les urgences n'immunisent pas contre ces lacunes. 

Bjørnskov et Voight écrivent,

"Nos preuves sur les effets secondaires des constitutions d'urgence indiquent que plutôt que de permettre aux gouvernements de faire face efficacement aux catastrophes, et en particulier de limiter le nombre de décès, la plupart des gouvernements les utilisent à d'autres fins."

En conséquence, les auteurs recommandent d'abandonner l'hypothèse selon laquelle les gouvernements feront simplement ce qu'il y a de mieux en temps de crise. Au lieu de cela, ils agiront dans leur propre intérêt, et les institutions qui les entourent sont vitales pour freiner ces intérêts personnels. Certaines réformes suggérées par les auteurs incluent des délais fermes pour les déclarations d'urgence, des contraintes sur l'utilisation globale du pouvoir et des contrôles actifs de l'autorité exécutive par le biais des institutions, comme une dérogation législative et un système judiciaire affirmé.

Tenant compte de tout cela, les recherches de Bjørnskov et Voight sur l'utilisation des pouvoirs d'urgence révèlent non seulement leurs dangers inhérents, mais appliquent des principes intemporels à un sujet d'actualité. Ils nous rappellent que les gouvernements prennent des décisions rationnelles et intéressées en fonction de leurs cadres politiques respectifs. 

Covid-19 n'a pas été différent de toute autre catastrophe. Les politiciens ont tiré le meilleur parti de la situation en fonction des incitations disponibles. Les systèmes qui incitent les agents publics à faire ce qu'il faut par le biais de contrôles et d'équilibres solides ont connu le moins d'abus de pouvoir. À l'inverse, ceux qui accordaient plus de pouvoir discrétionnaire aux dirigeants ont constaté des comportements plus irresponsables et perturbateurs.